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Doctrina clásica de que el derecho autonómico no puede acceder a la casación

Con anterioridad a la entrada en vigor de la sustancial modificación del recurso de casación operado por la Ley Orgánica 7/2015 de 21 de julio, únicamente podían acceder al recurso de casación los recurso contra sentencias fundados en infracción –relevante y determinante- de “normas de Derecho estatal o comunitario europeo” (art. 86.4 LJCA).

De ahí que, a sensu contrario, la doctrina jurisprudencial pacífica y consolidada de la Sala III del Tribunal Supremo estableciera que “Cuando el recurso se funde en infracción de normas de derecho autonómico, la sentencia no será susceptible de recurso de casación”. Jurisprudencia, de la que son representativas, entre otras, la Sentencia del Pleno de 30 de noviembre de 2007 (rec. 7638/02) o las Sentencias de 25 de enero de 2010 (rec. 5812/04), 3 de mayo de 2010 (rec. 581/05), 10 de diciembre de 2012 (rec. 105/10), 14 de marzo de 2013 (rec. 3673/10), o de 2 de febrero de 2015 (rec. 2062/2013)[1].

Nuevo recurso de casación autonómico

Esta situación ha cambiado radicalmente a partir de la reforma del recurso de casación operada en el año 2015. La nueva redacción del artículo 86 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa regula, en sus párrafos segundo y tercero, el recurso de casación fundado en infracción de normas autonómicas. Y lo hace en estos términos, sin duda insuficientes[2]:

“Cuando el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma será competente una Sección de la Sala de lo Contencioso-administrativo que tenga su sede en el Tribunal Superior de Justicia compuesta por el Presidente de dicha Sala, que la presidirá, por el Presidente o Presidentes de las demás Salas de lo Contencioso-administrativo y, en su caso, de las Secciones de las mismas, en número no superior a dos, y por los Magistrados de la referida Sala o Salas que fueran necesarios para completar un total de cinco miembros.

Si la Sala o Salas de lo Contencioso-administrativo tuviesen más de una Sección, la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia establecerá para cada año judicial el turno con arreglo al cual los Presidentes de Sección ocuparán los puestos de la regulada en este apartado. También lo establecerá entre todos los Magistrados que presten servicio en la Sala o Salas[3]”.

Así pues, se erige expresamente a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia como órganos judiciales superiores que culminan la organización jurisdiccional en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma y por tanto supremos intérpretes de la normativa administrativa emanada de éstas, en una posición análoga a la del Tribunal Supremo, aunque respecto del ordenamiento autonómico, como señala QUINTANA.

Compatibilidad recurso casación estatal y autonómico

Como quiera que en un litigio pueden verse concernidos ambos ordenamientos –estatal y autonómico-, existe la posibilidad de que contra una misma resolución judicial se interponga tanto el recurso de casación ‘estatal’ -ante la Sala III del Tribunal Supremo- como el ‘autonómico’ –ante la Sección de Casación del TSJ-, tal y como ha reconocido –entre otros- el Auto del Tribunal Supremo de 17 de julio de 2017 (rec. 1271/2017), cuando señala que: “La ley no impide la preparación simultánea o sucesiva de ambos recursos, siempre que se haga dentro de los plazos legalmente establecidos.”

En tal caso, pesa sobre la parte recurrente la carga de “dejar sentado en su escrito de preparación cuál es su pretensión concreta respecto a la preferente tramitación de uno u otro recurso”, si bien su ‘propuesta’ no condiciona la decisión al respecto, que en todo caso corresponde al Tribunal de instancia, el cual “deberá ponderar la influencia que la decisión que eventualmente pueda adoptarse en el recurso de casación estatal tiene sobre el litigio principal y caso de advertir que la decisión adoptada puede condicionar el resultado del litigio y consecuentemente el pronunciamiento que debiera recibir el recurso de casación autonómico, deberá tramitar el recurso de casación estatal estando a la espera de la decisión que adopte el Tribunal Supremo para pronunciarse sobre la preparación del recurso de casación autonómico”.

Preparación, simultánea, de los recursos de casación “estatal” y “autonómico”.

Sentada pues la posibilidad de la preparación simultanea o sucesiva de ambos recursos, otra cuestión procesal que no ha sido expresamente resuelta en la reforma de la Ley Jurisdiccional operada por la Ley Orgánica 7/2015 de 21 de julio, es la de si estos recursos –cuando se formulasen sucesivamente- deben prepararse de manera conjunta, en un mismo escrito de preparación (con respecto en todo caso a los criterios extrínsecos y de extensión adoptados por la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo[4]) o por separado en sendos escritos.

A esta cuestión han dado respuesta sendos Autos de la Sección Primera de la Sala III del Tribunal Supremo de 19 de abril de 2019, rec. 97/19 y 12 de diciembre del mismo año, rec. 6272/19, fallando que ambos recursos pueden prepararse simultáneamente, pero por separado. Juntos pero no revueltos.

Y así señala la Sección de (in)Admisión de la Sala III que “Ciertamente, ambos recursos pueden coexistir, pues en un mismo pleito pueden resultar aplicables tanto las normas estatales o europeas, por un lado, como las autonómicas, por otro; pero uno y otro recurso no pueden promoverse a la vez en el mismo escrito, sino que han de articularse de forma separada (esto es, en escritos distintos), al ser diferentes el órgano judicial encargado de su respectiva resolución, y el Derecho concernido en cada uno”.

Los recursos de casación estatal y autonómico pueden prepararse juntos, pero no revueltos: esto es, simultáneamente, pero en escritos separados.

 PS: Como es sabido, el artículo 90.8 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en su la nueva redacción dada por la Disposición Final Tercera de la Ley Orgánica 7/2015 de 21 de julio reza que: «La inadmisión a trámite del recurso de casación comportará la imposición de las costas a la parte recurrente, pudiendo tal imposición ser limitada a una parte de ellas o hasta una cifra máxima.»

Las costas impuestas oscilan en la actualidad entre 1.000 y 2.000 euros, en función de que se haya formulado o no oposición por la parte recurrida.

En los Autos comentados de de 19 de abril y 12 de diciembre de 2019, el Tribunal Supremo hizo ejercicio de tal facultad, condenando en costas a la recurrente –aún limitadas a 1.000,00 €-, aún cuando no hubo oposición ni actividad procesal alguna de las partes recurridas, vencedoras o favorecidas por la sentencia. En estos términos planteada la cuestión, la condena en costas parece –en nuestra opinión- algo del todo ajeno al pacífico y reiteradamente declarado carácter indemnizatorio de la condena en costas y se ofrece más bien como una penalidad o sanción al recurrente.

[1] Únicamente “pueden distinguirse dos situaciones en las que el recurso de casación contra una sentencia del Tribunal Superior de Justicia fundado esencialmente en la infracción del derecho autonómico será viable” (apuntaban las SSTS 02.02.2015, rec. 2062/2013, 03.07.2009, rec. 1589/06, 30.01.2008, rec. 6555/04):

–         En primer lugar, cuando el derecho autonómico reproduzca derecho estatal de carácter básico,

–         cuando se invoque la vulneración de la jurisprudencia recaída sobre un precepto de derecho estatal, aunque no tenga carácter básico, cuyo contenido sea idéntico al del derecho autonómico.

Y este planteamiento ni tan siquiera resultaba pacífica, pues en materia de urbanismo las Sentencias de 30 de abril de 2009, 10 de noviembre de 2008 (rec. 2298/20053) o de 30 de julio de 2008 (rec. 5598/2004) –entre otras muchas- señalaron que “(…) poco importa que la regulación autonómica sea reproducción de las previsiones del ordenamiento del Estado, puesto que el ejercicio por una Comunidad Autónoma de potestades legislativas en materias sobre las que le han sido transferidas las correspondientes competencias determina que el derecho resultante haya de imputarse a esa Comunidad, sin que pierda su naturaleza porque el contenido material de la regulación regional coincida con el de la estatal”.

[2] Lo que le ha granjeado no pocas críticas doctrinales: RODRIGUEZ, E, “La imprecisa regulación del recurso de casación autonómico“, Actualidad Jurídica Aranzadi, nº 926/2017 o QUINTANA, JP, “El recurso de casación autonómica del orden contencioso-administrativo: su asimétrica e insatisfactoria configuración”, Revista de Jurisprudencia El Derecho, 01.10.2017, entre otras.

[3] Regulación que ha sido considerada conforme con el orden constitucional por la Sentencia del Tribunal Constitucional 128/2018, de 29 de noviembre, que desestimóla cuestión de inconstitucionalidad planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, por entender que dichos párrafos 2º y 3º del artículo 86.3 LJCA vulneraban los arts. 122.1 CE por la carencia de rango de ley orgánica exigido, 9.3 (principio de seguridad jurídica), 14 por infracción del principio de igualdad ante la ley y 24 por vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva.

[4] Adoptados por el Acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo y que limita la extensión máxima de estos escritos (25 folios la interposición, 15 la preparación), imponiendo un tipo de letra, tamaño e interlineado determinados así como el empleo de una carátula que identifique el tipo de escrito de que se trata, el objeto del recurso, órgano de procedencia, partes…

Nuestro ordenamiento jurídico constitucional ha consagrado el principio de publicidad de las normas (art. 9.3 CE), configurándose así la publicación como condición de eficacia de normas y disposiciones generales (STC 179/1989, de 2 de noviembre).

Y los instrumentos de ordenación territorial y de planeamiento urbanístico tienen un “carácter incondicionalmente normativo” (Sentencia de la Sala III del Tribunal Supremo de 18 de octubre de 1999. Y es que, pese a las críticas doctrinales que arrecian, lo cierto es que la jurisprudencia al respecto es pacífica, reiterada y consolidada y recuerda “que los instrumentos de planeamiento tienen naturaleza normativa, aún las peculiaridades muy acusadas que los singulariza del resto de fuentes del ordenamiento jurídico administrativo” (Sentencia de la Sala III del Tribunal Supremo de 7 de junio de 2012, rec. 1964/2009[1]).

La proyección de este principio constitucional de publicidad de las normas al plano urbanístico no alcanza únicamente al texto íntegro del acuerdo de aprobación definitiva (como antaño dispusiesen los arts. 44 y 45 TRLS-1976 y 134 RP), sino que implica asimismo la exigencia de la publicación del texto íntegro de las propias Normas y Ordenanzas de los diferentes Planes (arts. 65. 2 y 70. 2 LRBRL por remisión del art. 25.2 LSRU).

Así, la ya citada Sentencia de la Sala III del Tribunal Supremo de 7 de junio de 2012 predica respecto de los instrumentos de planeamiento, que “Como disposición de carácter general, para su eficacia necesitan de su publicación en los periódicos oficiales. Lo cual nos lleva a considerar que como tal normativa, su plena validez y posterior eficacia no la adquiere hasta su completa publicación en el periódico oficial correspondiente”.

Y aclara y precisa el alcance de tal deber de publicación del instrumento urbanístico el Tribunal Supremo, entre otras muchas, en sus Sentencias de su Sala III de 8 septiembre 2011 (rec. 6267/2007) o de 14 de marzo de 2016 (rec. 3673/2014) en los siguientes términos:

“(…) Señala… la jurisprudencia que, conforme a lo dispuesto en los artículos 2.1 del Código Civil , 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local  y 52.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , el deber de publicación del contenido normativo de los instrumentos de planeamiento constituye un requisito de eficacia y no de validez, de manera que su incumplimiento no es causa de anulación del instrumento de planeamiento -solo determina su ineficacia pero sí comporta la nulidad de los actos dictados en su ejecución – SsTS de 16 de octubre de 2009 (casación 3850/2005), 25 de mayo de 2000 (casación 8443/1994) y 3 de febrero de 1999 (casación 2277/1992). Y, finalmente, que la exigencia de publicación se extiende a los documentos del plan, incluidas las “fichas” de los distintos ámbitos de gestión, cuando tengan contenido normativo – SsTS de 8 de octubre de 2010 (casación 4289/2006) y 1 de diciembre de 2008 (casación 7619/2004)”.

Por tanto y en definitiva, un Plan (o una modificación del mismo) que no ha sido objeto de su íntegra publicación no es nulo sino sólo ineficaz.

Pero precisamente esta falta de eficacia impide su desarrollo por ulteriores instrumentos de planeamiento y de gestión urbanística, por carencia de cobertura jurídica. Y así recuerda el Tribunal Supremo (SSTS de 18 de noviembre de 2011, rec. 5401/2008, 10 de julio de 2012 o 14 de marzo de 2016, rec. 3673/2014) que:

“la consecuencia es distinta para sus instrumentos de desarrollo (planes de sectorización, planes parciales, etc.), pues, al carecer éstos de soporte normativo de cobertura, devienen nulos de pleno derecho. Pueden verse en este sentido, entre otras muchas, nuestras sentencias de 20 de mayo de 1999 (casación 3150/93), 18 de julio de 2007 (casación 8092/2003), 22 de julio de 2009 (casación 2327/05), 14 de octubre de 2009 (casación 5988/2005) y 16 de noviembre de 2009 (casación 3748/2005). De manera que la falta de publicación del Plan General -o, en este caso, de las Normas Subsidiarias- proyecta consecuencias de nulidad en los planes de desarrollo, por infracción del principio de jerarquía normativa, bien distintas de las que aquejan al instrumento de ordenación general que, insistimos, es válido pero ineficaz.”

Por tanto, en la medida en la que la entrada en vigor de los planes urbanísticos está condicionada a la íntegra publicación de sus Normas y Fichas Urbanísticas en el diario oficial correspondiente, la falta la publicación íntegra del planeamiento general comporta la imposibilidad de su desarrollo y ejecución por falta de la necesaria cobertura jurídica.

[1] “Los planes de urbanismo, al tener la consideración de disposiciones de carácter general, están sometidos al principio de publicidad de las normas consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución -pueden verse en este sentido, entre otras muchas, las sentencias de 14 de julio de 2010 (casación 3924/2006), 14 de octubre de 2010 (casación 3924/2006), 26 de mayo de 2009 (casación 457/2005), 28 de abril de 2004 (casación 7051/2001) y 27 de julio de 2001 (casación 8876/1996)”. Sentencias de la Sala III de 8 septiembre 2011 (rec. 6267/2007) o de 14 de marzo de 2016 (rec. 3673/2014).