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La vis expansiva de la acción pública urbanística y su incidencia en la ejecución de sentencias urbanísticas. El Tribunal Supremo estima un recurso de Magerit Abogados reconociendo la acción pública en materia de ejecución de sentencias urbanísticas.

El reconocimiento de la acción pública en materia urbanística es una constante de la legislación en materia de ordenación del territorio. Así, el artículo 5 f) del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, reconoce a todos los ciudadanos el derecho a “Ejercer la acción pública para hacer respetar las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística, así como las decisiones resultantes de los procedimientos de evaluación ambiental de los instrumentos que las contienen y de los proyectos para su ejecución, en los términos dispuestos por su legislación reguladora”, que anteriormente se reconocía en el artículo 4 f) (“Derechos del ciudadano”) del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de Suelo, y así seguiríamos remontándonos hasta la Ley del Suelo de 1956.

La acción pública supone el reconocimiento de la legitimación activa para la defensa de la legalidad urbanística sin tener que invocar la lesión de un derecho ni un interés subjetivo, de modo que cualquier persona pueda exigir ante la Administración o ante los jueces y tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa la observancia de la legislación y de los demás instrumentos de la ordenación del territorio y el urbanismo. En definitiva, estando vigente la acción pública en ámbito urbanístico, cualquier persona u organización social o empresarial  puede recurrir en vía administrativa o contencioso administrativa actos urbanísticos e incluso planes de ordenación territorial o urbanística sin necesidad de alegar y acreditar un interés directo en relación con la concreta actuación urbanística.

Ahora bien, no resultaba una cuestión pacífica ni admitida que la vigencia de la acción pública en materia de urbanismo alcanzara a la ejecución de sentencias urbanísticas; esto es, que un tercero que no fuera el recurrente del pleito inicial pudiera instar la ejecución de dicha sentencia.

Esta cuestión ha sido resuelta por el Tribunal Supremo en virtud de la Sentencia de 23 de abril de 2010 de la Sección Quinta de la Sala III del Tribunal Supremo para el recurso de casación 3648/08*,  resolviendo –y estimando- un recurso interpuesto por Magerit Abogados. Dicha sentencia sentó la importante doctrina jurisprudencial de que el reconocimiento de la acción pública en materia de ejecución de sentencias urbanísticas amplia la legitimación para instar dicha ejecución a terceros no recurrentes inicialmente, al señalar que “tal legitimación conferida para la protección urbanística ha de extenderse y proyectarse también, para ser consecuentes con las razones que avalan tal reconocimiento, a la fase de ejecución en la medida que pretenda que lo acordado en sentencia firme sea cumplido. Las mismas razones, por tanto, que permiten su presencia en el proceso para obtener una resolución judicial sobre el asunto, alcanzan a la ejecución para hacer que efectivamente se verifique lo decidido”.

Se reproducen, por su interés, los Fundamentos Jurídicos Sexto a Octavo de la meritada sentencia, de la que fue ponente Dª María del Pilar Teso Gamella:

“SEXTO.- Con carácter general, el artículo 72.2, inciso primero, de nuestra Ley Jurisdiccional dispone que la anulación de una disposición producirá efectos para todas las personas afectadas. Esta expresión «personas afectadas» se reitera, por lo que hace al caso, en los artículos 104.2 y 109.1 para distinguir, en este último, a tales personas de las partes procesales. Sobre el alcance de esta expresión resulta obligada la cita de la Sentencia del Pleno de esta Sala Tercera de 7 de junio de 2001 (recurso de casación nº 2492/2003).

Ahora bien, este marco general ha de ser inmediatamente completado y matizado, atendido el ámbito sectorial en el que nos movemos: el urbanismo, en el que concurre la singularidad derivada del reconocimiento de la acción pública prevista en el artículo 304 del TR de la Ley del Suelo de 1992. Teniendo en cuenta que la Sentencia de 7 de junio de 2001 citada no se refiere a la citada cuestión de la acción pública más que en el fundamento decimocuarto para señalar que no se trataba de analizar el ejercicio de la acción pública, pues al parecer las partes esgrimieron su condición de personas afectadas.

No resulta, en consecuencia, de aplicación la doctrina que se expone en el Auto de esta Sala de 23 de febrero de 2005 (dictado en el recurso contencioso administrativo nº 533/2005) pues se trata de una materia ajena al urbanismo y, por tanto, a la acción pública reconocida en el mismo.

SÉPTIMO.- Siguiendo con la línea argumental iniciada, es pública la acción para exigir la observancia de la legislación urbanística y de los planes, según dispone el artículo 304 del TR de la Ley del Suelo de 1992. La trascendencia de la protección de la legalidad urbanística que ha llevado al legislador a ampliar la legitimación que tal reconocimiento general comporta, en lo que se refiere a su acceso a órganos jurisdiccionales, pues recordemos que tal previsión se extiende no sólo a nuestro orden jurisdiccional, sino también ante los órganos administrativos, debe tener alguna consecuencia en el recurso contencioso administrativo tanto en la fase declarativa como en la ejecución de lo decidido. Y es que tal legitimación conferida para la protección urbanística ha de extenderse y proyectarse también, para ser consecuentes con las razones que avalan tal reconocimiento, a la fase de ejecución en la medida que pretenda que lo acordado en sentencia firme sea cumplido. Las mismas razones, por tanto, que permiten su presencia en el proceso para obtener una resolución judicial sobre el asunto, alcanzan a la ejecución para hacer que efectivamente se verifique lo decidido.

Pues bien, una vez que esta Sala viene reconociendo a las personas afectadas la posibilidad de personarse en la ejecución cuando no han sido parte en el recurso contencioso administrativo (sentencia de 7 de junio de 2005 citada y dictada en el recurso de casación nº 2492/2003 ), y reconocida también la acción pública en nuestro ordenamiento jurídico urbanístico para la protección de la legalidad tanto como legitimación para interponer el recurso contencioso administrativo (sentencia de 7 de febrero de 2000 dictada en el recurso de casación nº 5187/1994 ), como para personarse en la ejecución (sentencia de 26 de enero de 2005 dictada en el recurso de casación nº 6867/2001 ), resulta forzoso concluir que la asociación recurrente puede personarse en la ejecución para ejercitar las acciones tendentes únicamente al exacto cumplimiento de la sentencia.

No está de más remitirnos a lo señalado en la sentencia de 26 de enero de 2005 (recurso de casación nº 6867/2001), que acabamos de citar, en la que se señala que << Así las cosas, la corrección jurídica del Auto objeto de este recurso de casación es evidente. Los vecinos de un lugar en el que se ha levantado una edificación que constituye una implacable pantalla absolutamente disonante con el entorno paisajístico e incluso con la propia entidad y características de la mayoría de las casas- vivienda sitas en sus proximidades, presentándose como un caso palmario de infracción del artículo 73 de la Ley del Suelo de 1976 , son, claro es, personas afectadas por tal edificación ilegal; personas a las que el artículo 104.2 de la Ley de la Jurisdicción atribuye, aun cuando no hubieran sido parte en el proceso declarativo, la facultad de instar la ejecución forzosa de la sentencia que exige, para su cabal cumplimiento, bien el derribo de dicha edificación, bien su acomodación, si llegara a ser posible, a lo que ese artículo 73 demanda. El derecho de esos vecinos a disfrutar de un medio ambiente adecuado está, directísimamente, concernido. (…) Pero es que, además, dichas personas estarían también legitimadas como consecuencia del carácter público que nuestro ordenamiento jurídico atribuye a la acción para exigir la observancia de la legislación urbanística (artículos 235 de la Ley del Suelo de 1976 y 304 de la de 1992). La mención que aquel artículo 104.2 de la Ley de la Jurisdicción hace de «las partes y personas afectadas», circunscribiendo a unas y otras la facultad de «instar la ejecución forzosa», no se opone a la conclusión que acabamos de adelantar, pues la misma razón jurídica que lleva a otorgar legitimación a todos para exigir un pronunciamiento jurisdiccional que, en la fase declarativa del proceso, ordene la observancia de aquella legislación, existe, permanece, para otorgar esa misma legitimación ya en la fase ejecutiva, para exigir la efectiva, la real observancia de la norma o normas de esa legislación cuya infracción ya se ha declarado>>.

OCTAVO.- En consecuencia, la asociación recurrente puede personarse en la ejecución para ejercitar las acciones tendentes únicamente al exacto cumplimiento de la sentencia. En el bien entendido que la ejecución para promover el exacto cumplimiento de la sentencia, que no podemos entender consumada con la mera publicación del plan general, como señala la resolución recurrida, pero que tampoco nos hemos de pronunciar ahora sobre el resultado de un incidente que no se ha sustanciado. Y ello es así porque sólo cuando se tramite, en su caso, el incidente previsto en el artículo 104.2 de la LJCA , se podrá decidir si procede, o no, la ejecución forzosa. Repárese que mediante los autos impugnados se ha cercenado al comienzo la personación a la recurrente de modo que no ha podido ni iniciarse ni sustanciarse incidente alguno. Quiere ello decir que procede estimar el motivo invocado y, por tanto, debemos declarar que ha lugar al recurso de casación porque la asociación recurrente está legitimada para personarse en la ejecución. Sin que, por tanto, proceda hacer ningún otro pronunciamiento al respecto”.

Este asunto, relativo a la ejecución de la Sentencia de la Sección Quinta del Tribunal Supremo de fecha 3 de julio de 2007 dictada en el recurso de casación 3865/2003, y de la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección 1ª) de 27 de febrero de 2003, dictada en el recurso contencioso administrativo 1328/1997, por las que se anularon las determinaciones de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1997, tuvo como feliz consecuencia la desclasificación de los terrenos clasificados por el Plan General de 1985 como Suelos No Urbanizables de Especial Protección en 28 ámbitos, debido a la insuficiente justificación de las razones por las que dichos terrenos, anteriormente clasificados como “no urbanizables protegidos”, deben incorporarse al proceso urbanizador como suelos urbanos o urbanizables. No es este el único supuesto en el que, desde Magerit Abogados, hemos defendido la extensión de la acción pública urbanística a la ejecución de sentencias, de modo que un tercero que no fuera el originalmente recurrente pueda instar su ejecución.

Así, recientemente, el Tribunal Superior de Justicia (Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo) dictaba el auto de catorce de diciembre de dos mil dieciséis, acordando a instancias de nuestra clienta PARQUE SÍ EN CHAMBERÍ la ejecución forzosa de la Sentencia de la misma Sala y Sección, de 26 de julio de 2016 (PO 1723/2013), por la que -a instancias de otra organización, la Asociación de Vecinos El Organillo- se anuló el acuerdo de 18 de enero de 2007 del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, que declaraba de interés general las instalaciones para la práctica del golf sobre la cubierta del Tercer Depósito del Canal de Isabel II en el madrileño barrio de Chamberí. El auto dispuso que la “suspensión de actividades y usos desarrollados sobre la parcela, y para que inicie los trabajos para restauración de los terrenos a la situación previa a la ejecución del proyecto”, sin cuestionar en ningún momento la legitimación de nuestro mandante para instarla.