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Evaluación Ambiental Estratégica de planes urbanísticos en la doctrina del TJUE

Comentario de la Sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de junio de 2018 (Sala Segunda) en el asunto C‑671/16

El Conseil d’État (Consejo de Estado) belga ha planteado, en el marco de un litigio entre distintas organizaciones vecinales y ecologistas, que integran la «Coordination Bruxelles-Europe», y la Région de Bruxelles-Capitale (Bélgica), una petición de decisión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unión Europea que tiene por objeto la interpretación de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.

El objeto del procedimiento es el Decreto del Gobierno de la Région de Bruxelles-Capitale, de 12 de diciembre de 2013, por el que se aprobó el reglamento regional de urbanismo zonal y de licencia urbanística del “Proyecto urbano Loi”, una actuación urbanística de renovación del Distrito Europeo de Bruselas “a fin de hacer de este un distrito denso y mixto que combine un polo de empleos internacionales, un polo de viviendas y polo cultural y recreativo accesible a todos”, que no fue sometido a evaluación ambiental conforme a la Directiva SEA (así llamada, por sus siglas en inglés Strategic Environment Assesment, si bien la Sentencia comentada utiliza el acrónimo Directiva EMEA).

Distrito Europeo de Bruselas. Fuente: Wikipedia Commons: https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Quartier_Européen_carte.jpg

 

El Gobierno de la Région de Bruxelles-Capitale alegó que el Decreto impugnado no constituye ni un plan ni un programa, en el sentido de la Directiva SEA, por lo que las obligaciones procedimentales que ésta impone no le resultaban de aplicación, ya que “el Derecho belga efectúa una distinción entre las medidas atinentes a la ordenación del territorio y las relativas al urbanismo, previendo únicamente para las primeras la realización de una evaluación de los efectos medioambientales.”

Puesto que la viabilidad del recurso interpuesto por «Coordination Bruxelles-Europe», depende de si el mencionado Decreto se incluye en el concepto de «planes y programas» recogido en el artículo 2 de la Directiva SEA, el Conseil d’État decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:

«¿Debe interpretarse el artículo 2, letra a), de la Directiva [EMEA] en el sentido de que engloba en el concepto de “planes y programas” un reglamento de urbanismo adoptado por una autoridad regional:

  • que incluye una cartografía que establece su perímetro de aplicación, limitado a un solo distrito, y que delimita en dicho perímetro distintos sectores a los que se aplican normas diferentes respecto a la disposición y altura de las construcciones;
  • que prevé asimismo disposiciones específicas de ordenación para zonas situadas en las inmediaciones de los edificios, así como indicaciones precisas sobre la aplicación espacial de determinadas normas que el propio reglamento establece tomando en consideración las calles, líneas rectas trazadas perpendicularmente a esas calles y determinadas distancias respecto al trazado de tales calles;
  • que persigue un objetivo de transformación del distrito en cuestión, y
  • que establece normas de composición de los expedientes de las solicitudes de autorización urbanística sujetas a una evaluación medioambiental en ese distrito?»

El Tribunal de Justicia, respondió a la cuestión prejudicial aplicando su reiterada y pacífica doctrina relativa al efecto útil y el objeto amplio de la Directiva SEA y señalando que “un reglamento regional de urbanismo, como el controvertido en el asunto principal, que establece determinadas prescripciones respecto a la realización de proyectos inmobiliarios, está comprendido en el concepto de «planes y programas» que pueden tener efectos significativos en el medio ambiente, en el sentido de dicha Directiva, y tiene por tanto que ser objeto de una evaluación de los efectos medioambientales”.

Y lo hace aplicando y consolidando su doctrina relativa a la necesidad de someter los plantes o programas de transformación urbanística -que cumplan los requisitos de ‘elaboración o adopción por autoridad pública’ y de ‘exigibilidad normativa’- a evaluación ambiental estratégica, a fin de garantizar el efecto útil de la Directiva 2001/42/CE que no es otro que el alcanzar un elevado nivel de protección ambiental mediante la integración de los aspectos ambientales en la toma de decisiones  en la fase de preparación de éstos planes.

Nos recuerda el TJUE la jurisprudencia que exige una interpretación en sentido amplio las disposiciones que delimitan el ámbito de aplicación de la Directiva SEA; De este modo se posibilita que la evaluación medioambiental se realice lo antes posible a fin de que sus conclusiones puedan influir aún en eventuales decisiones, mediante el análisis de distintas alternativas y condicionantes y permitiendo la adopción de decisiones estratégicas ambientalmente avaladas.

Y ello con independencia de que posteriormente alguno de los concretos proyectos contemplados en el plan o programa en cuestión se deba someter los trámites de evaluación de impacto ambiental, puesto que uno y otro procedimiento son compatibles, complementarios, acumulativos y sucesivos.

No en vano, la evaluación ambiental estratégica, o de planes y programas, se ha definido como “un proceso que integra las consideraciones ambientales en el proceso de toma de decisiones en un nivel superior al de la aprobación de un proyecto…”.

A continuación, y por su interés, reproducimos un extracto de los Fundamentos de la Sentencia comentada:

Sobre la cuestión prejudicial

  1. Con carácter previo, procede recordar antes de nada que… la evaluación de impacto medioambiental constituye un instrumento importante para la integración de consideraciones medioambientales en la preparación y adopción de algunos planes y programas… [que] 33. tiene por objeto conseguir un elevado nivel de protección del medio ambiente y contribuir a la integración de aspectos medioambientales en la preparación y adopción de planes y programas con el fin de promover un desarrollo sostenible, garantizando la realización, de conformidad con las disposiciones de dicha Directiva, de una evaluación medioambiental de determinados planes y programas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente (sentencia de 21 de diciembre de 2016, Associazione Italia Nostra Onlus, C‑444/15, apartado 47).

34 Por último, habida cuenta de la finalidad de la citada Directiva, consistente en garantizar un elevado nivel de protección del medio ambiente, las disposiciones que delimitan su ámbito de aplicación, y concretamente las que contienen las definiciones de los actos a los que la Directiva se refiere, deben interpretarse en sentido amplio (sentencia de 27 de octubre de 2016, D’Oultremont y otros, C‑290/15, apartado 40 y jurisprudencia citada).

Sobre el artículo 2, letra a), de la Directiva EMEA

36 El artículo 2, letra a), de la Directiva EMEA define los «planes y programas» a que se refiere como aquellos que cumplen dos requisitos acumulativos, a saber, por una parte, haber sido elaborados o adoptados por una autoridad nacional, regional o local o elaborados por una autoridad para su adopción, mediante un procedimiento legislativo, por parte de un parlamento o gobierno, y, por otra parte, ser exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas.

37 El Tribunal de Justicia ha interpretado dicha disposición en el sentido de que deben considerarse «exigidos», en el sentido y para la aplicación de la Directiva EMEA y, por tanto, sometidos a la evaluación de sus efectos en el medio ambiente en las condiciones que esta determina, los planes y programas cuya adopción se inscriba en un marco de disposiciones legales o reglamentarias nacionales, las cuales determinarán las autoridades competentes para adoptarlos y el procedimiento de elaboración (sentencia de 22 de marzo de 2012, Inter-Environnement Bruxelles y otros, C‑567/10, apartado 31).

38 En efecto, excluir del ámbito de aplicación de la Directiva EMEA los planes y los programas, cuya adopción no reviste carácter obligatorio, menoscabaría el efecto útil de dicha Directiva, dada su finalidad, consistente en garantizar un elevado nivel de protección del medio ambiente (véase, en este sentido, la sentencia de 22 de marzo de 2012, Inter-Environnement Bruxelles y otros, C‑567/10, apartados 28 y 30).

Sobre el artículo 3 de la Directiva EMEA

41 (…) a tenor del artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva EMEA, serán objeto de evaluación medioambiental sistemática los planes y programas que, por una parte, se elaboren con respecto a determinados sectores y que, por otra, establezcan el marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva ERMA (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de junio de 2010, Terre wallonne e Inter-Environnement Wallonie, C‑105/09 y C‑110/09, apartado 43).

46 (…) para determinar si un reglamento regional de urbanismo, como el controvertido en el asunto principal, establece el marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva ERMA, debe examinarse el contenido y la finalidad de dicho reglamento, habida cuenta del alcance de la evaluación medioambiental de los proyectos, tal como se prevé en dicha Directiva (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de junio de 2010, Terre wallonne e Inter-Environnement Wallonie, C‑105/09 y C‑110/09, apartado 45).

47 En lo concerniente, en primer lugar, a los proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva ERMA, procede recordar que en el epígrafe 10 de este último anexo figuran los proyectos de infraestructura, los cuales comprenden en el punto b) de ese epígrafe los proyectos de urbanizaciones.

53  En segundo lugar, respecto a la cuestión de si el acto impugnado establece el marco para la autorización de tales proyectos en el futuro, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que el concepto de «planes y programas» comprende cualquier acto que establezca, definiendo reglas y procedimientos de control aplicables al sector de que se trate, un conjunto significativo de criterios y condiciones para la autorización y la ejecución de uno o de varios proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente (sentencia de 27 de octubre de 2016, D’Oultremont y otros, C‑290/15, EU:C:2016:816, apartado 49 y jurisprudencia citada).

54  Esta interpretación del concepto de «planes y programas» tiene por objeto garantizar… la evaluación medioambiental de aquellas especificaciones que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.

55 Por lo tanto, tal como señaló la Abogado General en los puntos 25 y 26 de sus conclusiones, el concepto de «conjunto significativo de criterios y de condiciones» debe entenderse de manera cualitativa y no cuantitativa. En efecto, conviene atajar posibles estrategias para eludir las obligaciones establecidas por la Directiva EMEA que pudieran concretarse en una fragmentación de las medidas, reduciendo de este modo el efecto útil de dicha Directiva (véase, en este sentido, la sentencia de 27 de octubre de 2016, D’Oultremont y otros, C‑290/15, apartado 48 y jurisprudencia citada).

59   (…) ha de considerarse que un acto, como el controvertido en el asunto principal, está incluido en el concepto de «planes y programas», en el sentido del artículo 3, apartados 1 y 2, de la Directiva EMEA, y debe ser objeto de una evaluación de los efectos medioambientales.

60  Tal consideración no se ve en entredicho por la objeción formulada por el Gobierno belga relativa al carácter general del [“reglamento regional de urbanismo zonal” recurrido]. En efecto, además de que del propio tenor literal del artículo 2, letra a), primer guion, de la Directiva EMEA se desprende que el concepto de «planes y programas» puede comprender actos normativos adoptados por vía legislativa o reglamentaria, esa Directiva no contiene precisamente disposiciones específicas relativas a políticas o a normativas generales que requieran una delimitación con respecto a los planes y programas, en el sentido de la citada Directiva. Por otro lado, el hecho de que un RRUZ, como el controvertido en el asunto principal, contenga normas generales, presente cierto grado de abstracción y persiga un objetivo de transformación de un distrito ilustra su dimensión programática o planificadora y no impide su inclusión en el concepto de «planes y programas» (véase, en este sentido, la sentencia de 27 de octubre de 2016, D’Oultremont y otros, C‑290/15, apartados 52 y 53).

 Sobre la eventual acumulación de evaluaciones de los efectos en el medio ambiente

62   Procede recordar que el objetivo esencial de la Directiva EMEA consiste en someter los «planes y programas» que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente a una evaluación de impacto medioambiental durante su elaboración y antes de su adopción (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de febrero de 2012, Inter-Environnement Wallonie y Terre wallonne, C‑41/11, apartado 40 y jurisprudencia citada).

63 A este respecto, del artículo 6, apartado 2, de la citada Directiva se desprende que se considera que la evaluación medioambiental ha de realizarse lo antes posible a fin de que sus conclusiones puedan influir aún en eventuales decisiones. Es en efecto en tal fase en la que pueden analizarse las diferentes partes de la alternativa y en la que se pueden tomar las decisiones estratégicas.

64  Además, si bien el artículo 5, apartado 3, de la Directiva EMEA prevé la posibilidad de emplear la información pertinente obtenida en otros niveles de decisión o en virtud de otros instrumentos legislativos de la Unión, el artículo 11, apartado 1, de esa Directiva precisa que la evaluación medioambiental efectuada en virtud de ella se entenderá sin perjuicio de los requisitos de la Directiva ERMA.

65 Por añadidura, la evaluación de los efectos en el medio ambiente realizada en virtud de la Directiva ERMA no puede dispensar de la obligación de efectuar la evaluación medioambiental que exige la Directiva EMEA en respuesta a las cuestiones medioambientales específicas de esta.

66 Así, la circunstancia…de que las solicitudes posteriores de autorización urbanística serán objeto de un procedimiento de evaluación de los efectos en el sentido de la Directiva ERMA no pone en cuestión la necesidad de proceder a una evaluación medioambiental de un plan o programa incluido en el ámbito de aplicación del artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva EMEA y que establece el marco en el que tales proyectos de urbanismo serán autorizados posteriormente, salvo que ya se haya realizado la evaluación de los efectos de ese plan o programa, en el sentido del apartado 42 de la sentencia de 22 de marzo de 2012, Inter-Environnement Bruxelles y otros (C‑567/10, EU:C:2012:159).

67  En atención a las consideraciones anteriores, procede responder a la cuestión prejudicial planteada que el artículo 2, letra a), el artículo 3, apartado 1, y el artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva EMEA deben interpretarse en el sentido de que un reglamento regional de urbanismo, como el controvertido en el asunto principal, que establece determinadas prescripciones respecto a la realización de proyectos inmobiliarios, está comprendido en el concepto de «planes y programas» que pueden tener efectos significativos en el medio ambiente, en el sentido de dicha Directiva, y tiene por tanto que ser objeto de una evaluación de los efectos medioambientales.

 

 

 

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